2019冠状病毒病(COVID-19)全球大流行导致移民案件处理近乎停滞。美国公民及移民服务局(USCIS)以疫情为由，敦促国会提供12亿美元，以解决其严重的预算缺口。该机构警告说，如果没有这笔紧急注资，它可能不得不在7月20日前让1.87万名员工中的1.5万名休假。

与几乎所有其他联邦机构不同，美国移民局的大部分预算并非来自国会拨款，而是来自申请绿卡、公民身份和其他移民服务的费用。随着3月份美国公民入境服务局(USCIS)服务的暂停，以及因冠状病毒而导致的全球旅行关闭，进入该机构的移民申请数量——以及由此产生的费用——大幅下降。即使计划在6月大规模重新开放服务，美国移民局预计本财政年度的申请数量仍将下降约61%。

然而，深入观察美国移民局的运作，就会发现它早在疫情爆发之前就面临着严重的预算问题——这些问题是特朗普政府采取行动的合理结果。

管理Fee-Funded业务

去年11月，美国移民局提议增加费用，其中包括归化费用增加83%，并表示将在2020财年生效，以帮助避免12.6亿美元的预算缺口。

美国移民局被要求定期评估费用是否包括处理费用。多年来，每次费用调整之前至少有一年的代理费用超过收取。例如，在2017财年费用上调之前，收入分别占2015财年和2016财年合格支出的91%和96%。

这种不匹配和定期修订费用的需要，使该机构难以迅速调整运作，特别是人员配置，以应对请愿率的突然上升或下降，这可能受到经济、移民立法辩论、商业周期、政策变化等因素的推动。USCIS通过在不同类型的裁决之间转移资源(这可能会导致大量的积压)和“远期资金”(即承担将由未来收入偿还的成本)来管理这些波动。

USCIS还成功地经受住了跌宕起伏，因为它保持了大量的现金储备或结转，自2007年以来，国会拨款覆盖的预算份额保持在5%或更低。该机构向国会申请的12亿美元紧急救援资金相当于目前2020财年预算的25%。

2014年，美国移民局领导人决定，该机构至少需要6亿美元来稳定收入波动。但是，最近它把6亿美元的目标降低到3.5亿美元，通过平均过去三年最大的现金流动赤字来计算结转的最低门槛。尽管如此，结转从2017财年末的7.9亿美元降至2019财年的负值，这至少是自2007年以来首次出现亏损。如图1所示，这一赤字将在2020财年激增至15亿美元。

去年11月这一问题被曝光时，美国移民局未能充分说明缺陷的来源。现在，它将短缺归因于COVID-19的影响，并宣布将有一半以上的员工需要暂时休假，以迅速削减开支。这样的行动将威胁其业务的稳定和提供关键服务的能力。

减少移民请愿书

该机构在过去两年中不断下降的上访率，以及在审查和执行方面增加的支出，为其收入和预算问题提供了更深入的解释。它们反映了政府的移民优先事项，这对美国移民局的财务可持续性造成了严重影响。

与前一年相比，2018财年收到的请愿书减少了100多万份，导致费用收入下降1.52亿美元，从2017财年的34.8亿美元下降到2017财年的33.3亿美元。2019财年的申请量略有增加，但学费最高的申请量继续下降。结果，收入再次下降，这次下降了1300万美元，使收入达到33.2亿美元。

请愿书种类的减少与行政当局的政策和优先事项有直接关系。例如，有一组申请大幅下降，那就是延长临时受保护地位(一种临时人道主义保护形式)的申请。政府终止了对六个国家国民的保护，这些国家的国民总数超过30万。虽然联邦法院的禁令暂时维持了保护措施，但受影响的受援者不再提交续展申请，给美国移民局的收入带来了巨大的打击。

提倡大幅减少以家庭为基础的移民的行政立场，以及出台将不成比例地排除以家庭为基础的申请人的赞助要求的法规等政策，可能在它们实施之前就已经产生了寒流效应。2017-19财年，美国公民直系亲属申请家庭移民的人数下降了29%。其他亲属(包括合法永久居民的直系亲属)的家属人数下降了43%。与2012年首次报道这些数据时相比，这是一个重大的变化。

与此同时，政府通常青睐的基于就业的移民申请增加了2%。这种轻微的变化可以用经济波动来解释。但是，家庭申请和基于就业的申请之间的申请率如此显著的差异，其原因并不具有特点，也无法解释。

该机构直线下降的申请率不太可能减少。总统已经呼吁政府机构考虑对外国临时工人施加限制。这一禁令将进一步加剧美国移民局的预算缺口，因为大多数临时工人在进入美国之前必须向该机构提交申请，然后必须继续提交申请，并支付留下来的费用。

增加的成本

随着请愿的减少，美国移民局增加了在发现移民福利欺诈和审查申请上的支出。从2016财年到2020财年，反欺诈成本翻了一倍多，从1.77亿美元上升到3.79亿美元。在此期间，审查金额几乎增加了两倍，从5300万美元增至1.49亿美元。

此外，加强审查似乎正在降低生产力。美国移民局在2016财年裁决了63%的未决和即将审理的案件。2019财年，裁决率降至56%。在同一时期，尽管申请率下降，积压的未决申请增加了140万份，达到570万份。

结果，大多数类型的请愿的处理时间都增加了，有些甚至增加了一倍以上。例如，人口贩运受害者获得T签证的等待时间从2016财年的8个月增加到2020财年的17个月。

给国会的机会和责任

政府紧急申请12亿美元的拨款和10%的申请费附加费，为国会提供了一个独特的机会。作为一个收费资助的机构，USCIS在很大程度上免除了习惯性的国会监督。

国会至少应该要求有足够的结转余额，以确保美国移民局运作的基本稳定。接受COVID-19解释了世卫组织预算危机的说法，忽视了大流行之前更深层的财政和管理缺陷。

用于检测欺诈和增加审查的开支的急剧增加也提出了问题。保护和维护移民程序的完整性至关重要。但这不应该以那些有资格享受移民福利的付费申请人的处理费用为代价。美国移民局没有提供证据表明在福利裁决中存在未被发现的欺诈程度，所以国会应该检查这些支出的基础，考虑到它们的成本以美元为单位，延误和生产力的降低。

从更广泛的角度来看，预算危机指向的政策决定和财政选择已经让美国移民局陷入了失败的境地——无论是现在还是从更长远的角度来看。不可避免的结果是，合法移民的数量将大幅减少。这些改变完全是国会的特权，而不是行政部门的。然而，这种转变之所以会发生，是因为政府——在国会的默许下——在实施其移民议程时系统性地绕开了立法者。

当国会在2003年创建国土安全部时，它将美国移民局作为一个独立的机构来加强移民系统的福利授予功能，并将其从其执行任务中分离出来。国会现在有一个难得的机会和责任来提供明确的授权，指导USCIS正确地完成国会授权的任务。