尽管乔·拜登(Joe Biden)总统的政府渴望摆脱其前任的政策，但在实施其移民执法议程方面，无论是在内地还是在美墨边境，都面临挑战。法院禁令、行政抵制、特朗普政府在任期即将结束前不久设置的新的官僚障碍，以及西南边境不断加大的压力，都使拜登政府逆转特朗普遗留政策的努力复杂化。尽管拜登的总统任期仍处于起步阶段，在移民体系中发挥关键作用的一些机构的领导人还有待确认，但这些挑战表明，要实现他的一些支持者认为理所当然的快速成果，存在困难。

拜登团队首先提出了一个雄心勃勃的计划，以软化特朗普政府“执行优先”政策的一些元素。在内地，它对大多数驱逐规定了100天的暂停期，同时对长期政策进行审查，并发布了临时指导方针，缩小了移民执法的重点。在边境,暂时保存完好的特朗普政府政策,允许几乎所有越境人员驱逐,同时也结束了农民工保护协议(MPP),也被称为“保持在墨西哥”政策)和工作开发修改系统接收和处理新的庇护寻求者。

奥巴马政府已经推进了其议程中的一些内容，但重新调整执法机构的挑战、国土安全部(DHS)前任领导人签署的错综复杂的法律协议网络，以及对新的大规模移民和寻求庇护者涌入的担忧，都构成了早期的挑战。

缩小内部执法，但并非没有失误

在总统就职日那天，国土安全部发布了100天的驱逐冻结令，只有少数例外，包括被认为对国家安全构成威胁的非公民，以及在2020年11月1日或之后进入美国的人，他们放弃了留在美国的权利，或根据法律要求被驱逐。这项禁令立即遭到德克萨斯州的质疑，随后在一周内被一名联邦法官暂时叫停，然后在2月23日被一项初步禁令无限期叫停。美国联邦地区法院法官拉蒂普敦德克萨斯南区的发现暂停驱逐可能违反了法定要求非公民与最终取消订单在90天内被删除,可能是任意的和反复无常的行政程序法案因为国土安全部未能提供足够的解释新政策。

尽管如此，政府还是对一些迁移施加了限制。例如，2月3日，一架载有安哥拉、喀麦隆和刚果被驱逐者的航班在最后一刻被取消，以便允许对机上人员进行面谈，这是移民与海关执法局(ICE)人员涉嫌袭击的调查的一部分。这种在最后一刻对驱逐潜在证人的做法本身并不是一种改变;例如，特朗普政府在2020年11月对一名患冰症的妇科医生涉嫌性侵犯进行调查期间，将几名证人从飞机上拉了下来。但这是在立法者和证人的律师介入案件之后才发生的。另一方面，2月3日的航班停飞是根据该机构内部指示，可能表明该机构正在进行高层审查。

执法指南的关注点是多年来最窄的

从长远来看，调整国土安全部的执法重点对落实拜登的议程至关重要。新的临时优先事项于2月1日生效，并在2月18日的备忘录中进行了修订和实施，并将继续执行，直到国土安全部完成对其执行政策和问题的最终指导方针的审查(预计在5月底之前)。这些优先事项确定了美国移民和海关执法局(ICE)的逮捕和拘留目标，以及在驱逐程序中可能给予哪些人酌情救济。因此，移民和海关执法局的新指导方针承诺，将会有更少的非公民被逮捕和安置在驱逐系统中，而不是像禁令那样只关注驱逐。

2月18日临时指南,尽管比那些略显宽泛,拜登政府最初生效,代表最窄的执行优先级,近年来实现(见表1),确保绝大多数未经授权的移民不优先考虑逮捕和删除,就像奥巴马政府的末尾。移民政策研究所(MPI)估计，根据2014年的执行指导方针，87%的非法移民不是执行目标。该指导方针后来被特朗普政府推翻。在拜登的临时优先计划下，这一比例至少同样高。

表1。奥巴马、特朗普和拜登领导下的国内移民执法重点

资料来源:国土安全部部长杰·查尔斯·约翰逊(Jeh Charles Johnson)致美国移民和海关执法局(ICE)代理局长托马斯·温考斯基(Thomas S. Winkowski)的备忘录;R. Gil Kerlikowske，美国海关和边境保护局专员;利昂·罗德里格斯，美国公民及移民服务局局长;Alan D. Bersin，负责政策的代理助理国务卿，2014年11月20日，关于逮捕、拘留和驱逐非法移民的政策，可在线查询;国土安全部部长约翰·凯利致美国海关和边境保护局代理专员凯文·麦卡利南的备忘录;Thomas D. Homan, ICE代理主任;Lori Scialabba，美国移民局代理主任;Joseph B. Maher，代理总法律顾问;国际事务代理助理国务卿迪普尔·沙阿;2017年2月20日，负责管理和执行移民法服务国家利益的代理副部长奇普·富尔哈姆(Chip Fulghum)在线发布;移民及海关执法局代理局长Tae D. Johnson致所有移民及海关执法局员工的备忘录:临时指导:民事移民执法和迁移优先事项，2021年2月18日，可在线查阅。

然而，在一些情况下，尽管出台了新的指导方针，但对非公民的执法仍在推进，这些人似乎不是优先考虑的对象。自拜登上任以来，2019年埃尔帕索沃尔玛枪击案致23人死亡一案的一名证人被驱逐到墨西哥，一名无国籍男子被驱逐到海地，尽管立法者和支持者进行了干预。国会黑人和西班牙裔核心小组成员呼吁拜登政府控制驱逐可能在原籍国面临危险处境的人，包括海地和喀麦隆，并坚持新的执法重点。这些实例,但是不是违反2月1日实施的指导方针的影响时,允许代理使用他们的自由裁量权进行强制规定外priorities-demonstrate之间的脱节总统的议程和冰实践,以及显著的困难和瞬间调整机构,以前的文化鼓励最大化不惜一切代价执法和Biden-appointed主任还没有到位。

值得注意的是，2月18日更新的指导方针不允许执法机构行使如此广泛的自由裁量权，要求执法机构在采取非优先执法行动之前，必须获得其外地办事处主任的预先批准。甚至用这些高度可见的例子执行可能与拜登的目标管理,初步冰数据表明,在2月份的前两周,被冰被逮捕拘留非公民在一月份发生在大约一半的速度。虽然新的执法策略可能还没有得到普遍遵循，但这些初步数据显示，它们很可能产生了实际效果。

特朗普政府阻碍拜登的改革

尽管到目前为止，新的执行指导方针没有受到法律挑战，但围绕冻结驱逐出境的迅速诉讼表明，拜登政府的许多政策变化将在法庭上受到挑战，延续了一种不断增加、多管齐下的移民诉讼的趋势。这一趋势始于奥巴马政府，在特朗普执政期间，移民诉讼数量激增。密歇根大学民权诉讼清算所(University of Michigan 's Civil Rights Litigation Clearinghouse)记录了奥巴马8年任期内的122起移民或边境相关诉讼，而特朗普4年任期内为333起。

特朗普政府官员在自己的法律策略下了种子，让拜登政府更难实施其议程。两种行为被肯Cuccinelli前所未有的签订协议,当时是谁执行职责的高级官员的国土安全的副部长,至少有四个州和一个当地警长办公室,和与工会代表7600个冰员工、国家冰委员会,在特朗普的最后两周。

与亚利桑那州、印第安纳州、路易斯安那州、德克萨斯州以及北卡罗来纳州罗金厄姆县治安官办公室签订的协议被称为美国第一次颁布的避难所协议(SAFE)。虽然不是全部公开,那些要求国土安全部提前6个月通知美国的政策,将会减少移民执法或放松减轻驱逐发放标准,审查的反馈提出的政策变化,如果部门选择不接受响应,提供了一种解释。对暂缓驱逐出境的德州诉讼称，国土安全部违反了这一协议，但法官拒绝在这个问题上表明立场，尽管他以其他理由接受了挑战。2月2日，国土安全部通知德克萨斯州，它将立即终止该协议，尽管文本需要180天的通知。

这些协议实际上赋予了签署人在移民政策上前所未有的权力，进一步加剧了各州和联邦政府在这个问题上持续存在的党派分歧。在过去的十年里，随着州检察长(包括共和党和民主党)在挑战联邦移民政策方面采取更积极的立场，并在制定影响移民执法的地方政策方面发挥更大的作用，这种分歧进一步加深。

特朗普离任前一天与ICE联盟签署的协议赋予了该联盟推迟ICE政策改变的广泛权力。2月16日，国土安全部在30天的审查期内否决了该协议，从而阻止了该协议的实施。如果该协议生效，在实施之前，ICE将不得不与欧盟合作，就任何政策变化的条款达成一致。支持特朗普总统竞选的工会仍有可能就该协议遭到拒绝一事向联邦劳工关系管理局提起上诉。

这些协议最初可能会阻碍拜登政府的政策制定，但它们不太可能在法庭上存活下来。尽管暂停驱逐出境——拜登最具象征意义的内部执行努力——已经停止，但其他更持久的政策，如迄今为止更狭窄的执行指导方针，都没有受到挑战。

在入境人数可能增加的情况下继续执行边境执法

尽管拜登政府希望边境通行速度放缓，但有迹象表明，入境人数可能即将增加。今年1月，在西南边境拦截了7.5万名移民，超过了2006年以来的每一年1月。从去年12月到今年1月，随家人在美墨边境被捕而前往美国的移民人数增加了62%，这是2014年以来月度增幅最大的一次，表明移民人数可能在快速增长。虽然许多这些事件可能是相同的人试图穿越多个times-DHS已经承认,38%的人遇到了2020年3月至2021年2月以前试图进入同年,高于2019财年的7%零星的报道显示,新来的人的数量正在增加。

奥巴马政府保留了联邦疾病控制和预防中心(CDC)于2020年3月发布的命令，该命令允许美国驱逐几乎所有非法越境的人，而不给他们寻求庇护或其他救济的机会。除了围绕COVID-19的持续公共卫生担忧外，维持该命令的目的是阻止预计在拜登就职后试图抵达美国的移民激增，理由是他的政府将放松了边境执法。拜登本人对这种激增提出了警告，他的女发言人认为，新政府需要时间在边境建立一个更公平、更有效的庇护体系。“边境的庇护程序不会立即进行;白宫新闻秘书珍·普萨基(Jen Psaki)在2月中旬说。

尽管如此，奥巴马政府还是在一些尚不清楚的情况下做出了一些例外。1月下旬，一些在某些边境地区被逮捕的移民家庭开始被释放到美国社区，而不是按照疾控中心的命令被驱逐到墨西哥。这可能是由于至少两个因素:由于新冠病毒协议，美国海关和边境保护局(CBP)拘留设施的空间限制增加;由于一项禁止拘留移民儿童的新法律，墨西哥地方政府拒绝接收被驱逐的家庭。不过，拜登政府还没有就将在何时、在何种情况下释放家庭进入美国社区的具体情况进行沟通，目前还不清楚这是一种模式的一部分，还是政策上的例外。特朗普政府还宣布，不会根据疾控中心的命令驱逐无人陪伴的儿童，这与特朗普时代不同。但对一些人来说，这一举措的速度还不够快:2月底，61名民主党众议员致信国土安全部部长亚历杭德罗·马约卡斯，敦促他“在切实可行的情况下”结束所有驱逐行为。

一个留在墨西哥的缓慢结束

与在疾控中心的命令边缘修修补补不同，奥巴马政府已经开始撤销特朗普政府的一些最严格的政策。它从结束MPP开始，宣布了一项程序，允许那些在公开移民法庭上登记的人进入美国。然而，通过这个系统被允许返回美国的MPP注册者，并没有在专门审理庇护申请的特别法庭上进行处理，而是被汇集到同样困扰该系统多年的移民法庭的积压案件中。当然，也有人认为应该迅速采取行动:在MPP政策下等待的墨西哥人口是最脆弱的群体之一，而拜登曾承诺将结束该项目作为他的首批行动之一。但奥巴马政府这么做的时候，并没有建立专门的系统来处理最近过境的庇护案件。这可能会刺激资金流动的增加。

最后,拜登已经结束的政策胜过政府颁布了2019年流感大流行期间暂停,包括庇护合作协议与萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯,允许美国寻求庇护者到达边境发送给这些国家寻求庇护,以及实现的两个快速庇护裁定程序:提示庇护要求审查程序和人道主义庇护审查过程。这两项政策都禁止美国公民进入美国领土，也禁止美国的庇护制度。在疾控中心的命令仍在实施的情况下，终止这些项目在实践中没有效果，因为公共卫生规则禁止更广泛地进入美国庇护体系。但一旦取消，这些政策就不会阻碍新政府的边境政策。虽然政府还没有开始撤销管制的过程使得庇护的人有资格通过第三国到达美墨边境没有寻求和被拒绝庇护,一位联邦法官初步阻塞在2月16日,政府很可能会选择不继续在法庭上辩护。

一旦CDC的命令被取消，特朗普明确阻止越境者进入庇护系统的政策就不会保留。不过，特朗普政府期间制定的更狭窄的庇护理由将继续适用于移民法庭的诉讼程序。

总的来说，拜登政府已经废除了特朗普最严格的非法越境政策中的关键因素，并正在调整剩下政策的执行。它继续面临着建立一个庇护处理系统的挑战，该系统为符合条件的人提供快速保护，并人道地遣返那些不符合条件的人，而不会让申请人在移民法庭的积压工作中度过数年。

这种迫切需要的庇护制度改革可能会在未来几周和几个月因大量边境移民而受挫，尽管政府已经承诺要在更大程度上关注移民的根本原因和区域移民管理制度，以应对这类流动。在国家的内政,美国政府仍在努力把自己拥抱的执行机械满负荷运行和特朗普下没有护栏,创建一个气候的恐惧阴影的混合结果,因为阻力由州和地方政府。拜登政府的支持者一直渴望看到特朗普时代政策的急剧逆转，但边境的现实情况以及推进拜登在内地的执法议程所面临的障碍表明，有必要制定一个长期计划。